【재결요지】 청구인은 이전에 이 사건과 같은 사유로 두 차례의 행정처분을 받은 사실이 있어 영업장 면적을 변경신고 하지 않으면 행정처분을 받는다는 사실을 알고 있음에도 이를 시정하지 않았으며, 변경신고를 하지 않은 부분이 적법한 건축물 78㎡외에 불법으로 증축한 건물 165㎡가 포함되어 있는 사실에 비춰 볼 때 청구인의 위반행위는 청구인의 제반 사정을 감안하더라도 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해(危害)를 방지하고 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 하는「식품위생법」의 공익적 취지를 크게 침해하였다고 할 것이므로 청구인의 사익과 견주어 보아도 결코 가볍다 할 수 없는바, 피청구인이 관련 규정에 따라 청구인의 위반행위에 대하여 이 사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다
【청구취지】 피청구인이 2014. 2. 14. 청구인에 대하여 한 일반음식점 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 21,300,000원의 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯로 1526 소재에서 ‘◯◯◯◯’(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)라는 상호로 일반음식점을 운영하고 있는 사람으로 2014. 1. 2. 피청구인이 점검한 결과 영업장으로 신고 된 면적 94.44㎡외에 주택 및 불법 증축한 시설을 객석과 조리장으로 사용한 사실을 적발하고 2014. 2. 14. 「식품위생법」제37조제4항을 2차 위반한 사유로 같은 법 제75조 및 같은 법 제82조에 따라 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 21,300,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인은 이 사건 땅을 매입하였으나 매도자에게 사기를 당하여 경매로 넘어가는 우여곡절 끝에 어렵게 낙찰 받아 일부 수선을 하여 영업을 하였다. 하지만 건물이 워낙 노후 되어 나무들이 부식되고 지붕은 무너지는 상황에서 최소한의 안전과 영업을 위해 불가피하게 보수하다 보니 면적이 늘어난 것을 나중에 알게 되었다.
2011년 11월에 영업장 면적을 변경하고 변경신고하지 아니하였다는 이유로 과징금 910만원을 납부하였고 2013. 8. 7. 사기 친 매도인의 악의적인 민원으로 인해 영업장 면적 미신고로 과징금 994만원을 납부하였으나 또 다시 이 사건 처분을 받게 되었다.
2) 청구인은 처음부터 위반하고자 하는 생각은 전혀 없었다. 하지만 악의적인 민원에 의해서 이 부분이 위반사항이라는 것을 알고 정식적인 절차에 의해 위반사항을 해소하고자 하는 중이다.
그러나 침체된 경기와 겨울철이라 영업매출이 하락하여 직원들 급여가 밀리는 사태까지 왔었다. 성수기를 맞이해야 하는 시점인데도 불구하고 조류독감으로 인해 외식에 대한 경기가 살아나지 않아 직원들 월급과 거래처 결제도 하기 힘든 실정이다.
어려운 실정이지만 직원들과 재미있고 행복하게 일하고 싶다. 이번에 부과된 과징금은 청구인이 감당하기에는 너무나 힘든 금액이기에 위법ㆍ부당하므로 청구인 뿐만 아니라 직원들의 생존을 위해서도 취소되어야 한다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 「식품위생법」제37조의 규정에 따라 피청구인에게 2011. 11. 9.일자로 일반음식점 영업자 지위승계 신고를 득한 후 현재까지 영업을 하고 있다.
청구인의 업소에 대해 영업장을 무단으로 증축하여 변경신고 없이 영업을 하고 있다는 민원이 제기되어 2013. 9. 13. 영업정지 7일에 갈음하는 과징금 994만원을 부과하였으며 이후에도 영업장 면적 변경 신고 없이 영업이 지속되고 있다는 민원이 제기됨에 따라 피청구인은 2014. 1. 2. 해당 소재지 건축물 대장과 지적도 등을 확인하여 「식품위생법」제37조제4항 규정위반으로 확인서를 징구하고 2014. 1. 10. 청구인에게 행정처분 사전통지 및 의견 제출의 기회를 주었으며 청구인은 유선으로 영업정지에 갈음한 과징금으로 전환해 줄 것을 요청하였기에 영업정지 15일에 갈음한 과징금 2,130만원을 부과한 것이다.
2) 「식품위생법」제37조제4항에는 영업장의 면적을 변경하였을 경우 관할 등록관청에 변경신고를 하도록 규정되어 있다. 이전 영업자가 건물을 무단 증축하여 현재 면적 변경 신고가 불가할 경우라 하더라도 불법으로 증축된 면적은 시설물을 철거하여 영업을 중단하고 영업신고 된 면적의 장소에서만 영업을 하여야 할 것이며, 또한 2013. 9. 13. 영업장 면적 변경 미신고로 행정처분을 받았음에도 현재까지 신고 된 면적 외 장소에서 영업을 지속하고 있는 점, 본 건물 외에도 다른 필지에 건물 2동(약 86평)을 추가로 증축하여 사용하고 있는 점은 위반사항을 시정하려는 노력으로 볼 수는 없다.
3) 식품접객업소는 다수의 시민들이 이용하는 곳으로 「식품위생법」에 영업허가 등에 관한 중요한 사항은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하도록 규정하고 있다. 그러나 청구인은 식품접객업 영업장의 면적을 증축하고도 등록관청에 변경신고 없이 불법으로 사용하고 있는 사실이 명백하므로 이에 대한 과징금 2,130만원 부과 처분은 적법ㆍ 타당하다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【식품위생법】
제36조(시설기준) ① 다음의 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한다.
1. 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업
2. 기구 또는 용기ㆍ포장의 제조업
3. 식품접객업
② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다.
제37조(영업허가 등) ① 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다.
② 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 영업허가를 하는 때에는 필요한 조건을 붙일 수 있다.
③ 제1항에 따라 영업허가를 받은 자가 폐업하거나 허가받은 사항 중 같은 항 후단의 중요한 사항을 제외한 경미한 사항을 변경할 때에는 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.
④ 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하거나 폐업할 때에도 또한 같다.
제75조 (허가취소 등) ① 식품의약품안전청장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄(제37조제4항에 따라 신고한 영업만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다.
7. 제37조제1항 후단, 제3항, 제4항 후단 및 제6항을 위반하거나 같은 조 제2항에 따른 조건을 위반한 경우
7의2. 제37조제5항에 따른 변경 등록을 하지 아니하거나 같은 항 단서를 위반한 경우
④ 제1항 및 제2항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복지가족부령으로 정한다.
제82조 (영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 처분) ① 식품의약품안전청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 제75조제1항 각 호 또는 제76조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지, 품목 제조정지 또는 품목류 제조정지 처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.
【식품위생법 시행령】
제26조(신고를 하여야 하는 변경사항) 법 제37조제4항 후단에 따라 변경할 때 신고를 하여야 하는 사항은 다음 각 호와 같다.
1. 영업자의 성명(법인인 경우에는 그 대표자의 성명을 말한다)
2. 영업소의 명칭 또는 상호
3. 영업소의 소재지
4. 영업장의 면적
5. ~ 9. 생략
제53조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금의 산정기준) 법 제82조제1항 본문에 따라 부과하는 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정하는 영업정지, 품목ㆍ품목류 제조정지 처분기준에 따라 별표 1의 기준을 적용하여 산정한다
【식품위생법 시행규칙】
제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조 에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다.
〔별표 23〕
행정처분기준(제89조 관련)
Ⅱ. 개별기준
3. 식품접객업
영 제21조제8호의 식품접객업을 말한다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 확인서, 처분의 사전 통지서, 의견 제출서, 건축물대장, 식품접객업 영업허가(신고) 관리대장, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯로 1526 소재에서 ‘◯◯◯◯’라는 상호로 일반음식점을 운영하고 있는 사람으로 2014. 1. 2. 피청구인이 점검한 결과 영업장으로 신고 된 면적 94.44㎡외에 주택 및 불법 증축한 시설을 객석과 조리장으로 사용한 사실을 적발하였다.
나) 이에 피청구인은 청구인이「식품위생법」제37조제4항을 2차 위반하였다는 사유로 2014. 1. 10. 행정처분 사전 통지 및 청구인으로부터 의견을 받은 후 2014. 2. 14. 같은 법 제75조 및 제82조에 따라 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 21,300,000원을 부과처분 하였다.
다) 한편, 건축물대장에 의하면 이사건 건축물은 연면적이 188.96㎡로 이는 초가주택 16.52㎡, 대중음식점 94.44㎡, 주택 58.32㎡, 부속사 19.68㎡로 등재되어 있으며, 이와는 별도로 근린생활시설 165㎡가 불법증축 건물로 기재되어 있고, 청구인은 이 사건 처분 이전인 2011. 12. 15.,와 2013. 9. 13. 이 사건과 같은 사유로 행정처분을 받은 사실이 있다.
또한, 과징금 산정의 기준이 되는 청구인 업소의 2013년 총 매출액은 4,663,081,901원 이다.
2) 「식품위생법」제37조제4항 및 같은 법 시행령 제26조 등에 따르면 식품접객영업자는 영업장의 면적을 변경하고자 하는 경우에는 시장 등에게 신고하여야 하고, 시장 등은 영업장면적을 변경하고 변경신고를 하지 아니한 경우「식품위생법」 제75조 및 같은 법 시행규칙 제89조 [별표23]에 따라 영업정지 7일(1차위반), 영업정지 15일(2차위반)을 명할 수 있으며, 같은 법 제82조 및 같은 법 시행령 제53조에 따라 영업정지 처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다.
3) 청구인은 매도인의 악의적인 민원으로 인해 이 사건 처분을 한 것은 청구인이 감당하기에는 너무나 과하므로 취소되어야 한다고 주장하나,
청구인은 이전에 이 사건과 같은 사유로 두 차례의 행정처분을 받은 사실이 있어 영업장 면적을 변경신고 하지 않으면 행정처분을 받는다는 사실을 알고 있음에도 이를 시정하지 않았으며, 변경신고를 하지 않은 부분이 적법한 건축물 78㎡외에 불법으로 증축한 건물 165㎡가 포함되어 있는 사실에 비춰 볼 때 청구인의 위반행위는 청구인의 제반 사정을 감안하더라도 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해(危害)를 방지하고 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 하는「식품위생법」의 공익적 취지를 크게 침해하였다고 할 것이므로 청구인의 사익과 견주어 보아도 결코 가볍다 할 수 없는바, 피청구인이 관련 규정에 따라 청구인의 위반행위에 대하여 이 사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
